中國綠色時報8月3日報道（作者 唐芳林 王夢君） 2013年，我國提出建立國家公園體制。由于初期基礎(chǔ)研究不夠充分，頂層設(shè)計滯后，目前還處于以借鑒國外經(jīng)驗、由基層試點、“摸著石頭過河”為特征的探索階段。各方面對國家公園體制的認識不一，試點過程中也再次顯現(xiàn)了自然保護領(lǐng)域多頭管理的弊端。這一方面證明了改革自然保護體制的必要性和迫切性，一方面也顯示了明確國家公園體制建設(shè)目標的重要性。
我國自1956年開始60多年來的自然保護工作，成績巨大，積累的矛盾和問題也不容忽視，主要表現(xiàn)在幾個方面：自然保護地布局不合理，出現(xiàn)保護空缺；自然保護地分散，完整性、連通性不足，破碎化、孤島化現(xiàn)象顯現(xiàn)；多頭管理，交叉重疊，影響生態(tài)服務(wù)功能整體發(fā)揮；自然資源產(chǎn)權(quán)不夠清晰，非國有土地進入自然保護區(qū)，管理難度大；經(jīng)濟發(fā)展和自然保護矛盾尖銳，地方積極性下降；居民貧困，社區(qū)關(guān)系不夠協(xié)調(diào)；人才缺乏，經(jīng)費投入不足。
盡管我國已經(jīng)建立了上萬個自然保護地，面積占國土面積的18%左右，但上述種種問題的存在，影響了生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮，難以提供生態(tài)安全保障。亟待用改革的思路解決這些問題，通過制度創(chuàng)新，完善自然保護體系，而建立國家公園體制是一個重要改革舉措，其不單是建立若干個國家公園實體，需要從國家公園單元、國家公園體系、國家公園體制不同層次明確目標。
優(yōu)化完善自然保護地體系
國家公園、國家公園體系和國家公園體制是不同的概念和不同層次的目標。國家公園是納入重點保護的高價值生態(tài)空間，是重要自然保護地的實體單元。國家公園體系是經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃后設(shè)立的若干國家公園實體單元組成并產(chǎn)生有機聯(lián)系的集合。國家公園體制則是關(guān)于包括國家公園體系在內(nèi)的自然保護地體系的管理體制和運行機制，屬于生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。
首先，應(yīng)把國家公園等自然保護地當作基礎(chǔ)設(shè)施來建設(shè)。自然保護是在原本自然和近自然的生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，通過主動保護維持其原生狀態(tài)，恢復(fù)退化了的自然生態(tài)系統(tǒng)，投入和產(chǎn)出的效費比非常高，比起破壞了再來恢復(fù)（有一些地方一旦被破壞了甚至永遠不可能恢復(fù)），成本要小得多。設(shè)立自然保護地是迄今為止最為有效的保護生物多樣性的方式，在生態(tài)保護及生物多樣性維持方面，自然保護地起到了不可替代的歷史性作用。因此，自然保護地是公共利益的體現(xiàn)方式，如同公路、鐵路、博物館、廣場一樣，自然保護地也是綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是公共利益的體現(xiàn)，是國民經(jīng)濟和社會建設(shè)必不可少的生態(tài)空間和綠色屏障，在國家安全方面有基礎(chǔ)性作用。
而建立國家公園體制是一項改革任務(wù)，不是只建立若干國家公園實體單元，其具有宏觀性和系統(tǒng)性，是跨部門和跨行政區(qū)域的全局性任務(wù)，不是層層分解到基層和部門的微觀改革任務(wù)，需要做好頂層設(shè)計。改革就會有局部利益關(guān)系的調(diào)整，目的是要理順管理體制和運行機制，要實現(xiàn)整體最優(yōu)。體制的關(guān)鍵在于合理劃分事權(quán)，明確重要自然生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在人、財、物方面做出合理安排，從整體上入手，全面系統(tǒng)地保護生物多樣性，實現(xiàn)自然資源的有效保護和合理利用。
建立國家公園體制應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼承創(chuàng)新。新的體制必須體現(xiàn)“保護最有效、成效最好、成本最小”，這就意味著自然保護體制不是推倒重來，而是繼承和創(chuàng)新，繼承自然保護區(qū)60多年來的經(jīng)驗，改革不合時宜的弊端，完善機制體制。
圍繞“保護”核心，實現(xiàn)多目標
首先，建立國家公園應(yīng)以保護為最主要的目的，實現(xiàn)多目標。國家公園的目的是保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，必須實現(xiàn)整體保護、嚴格保護。《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出：“國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！弊鳛樯鷳B(tài)空間保護體系的重要實體單元類型，國家公園要圍繞“保護”這一核心目的，實現(xiàn)以下多目標：
——保護重要的景觀特征、地質(zhì)和地貌，為子孫后代留下自然遺產(chǎn)；
——提供具有調(diào)節(jié)性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，例如減緩氣候變化的影響；
——保護具有國家重要文化、精神和科研價值的自然生態(tài)和自然美景；
——根據(jù)其他的管理目標，為居民和當?shù)厣鐓^(qū)帶來利益，實現(xiàn)國家公園社區(qū)發(fā)展功能；
——根據(jù)其他的管理目標，提供休閑娛樂的機會，實現(xiàn)國家公園游憩功能；
——協(xié)助開展具有較低生態(tài)影響程度的科研活動，進行與自然保護地價值相關(guān)和一致的生態(tài)監(jiān)測工作，實現(xiàn)國家公園科研功能；
——采用具有可調(diào)整性的管理策略，從長遠來改善管理有效性和質(zhì)量；
——幫助提供教育機會（包括管理辦法）；
——幫助獲得公眾對保護工作的支持。
為實現(xiàn)上述目標，建立國家公園的具體指標為：自然景觀和生物多樣性得到有效的保護；物種數(shù)量保持穩(wěn)定，重要物種種群數(shù)量增加；生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)和服務(wù)功能不斷完善，關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)、傳統(tǒng)歷史文化得到有效保護；核心區(qū)保持原真性，提供自然基線，保育區(qū)生態(tài)修復(fù)，游憩區(qū)科普展示；社區(qū)人民生活達到全國中等水平。
其次，明確國家公園體系建設(shè)目標與指標。建設(shè)國家公園體系的目的在于從個別的、分散的、分割的生態(tài)系統(tǒng)保護到集合的、集中的、有機聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)群的保護，以促進構(gòu)建合理布局、系統(tǒng)聯(lián)系、可持續(xù)發(fā)展的、具有中國特色的自然保護地體系為總體目的，實現(xiàn)以下目標：以國家公園體系建設(shè)為契機梳理我國現(xiàn)有的自然保護地體系；自然保護地布局合理，最大限度減少生態(tài)空缺；自然保護地連通性增強，最大限度緩解自然保護地孤島化；國家公園、自然保護區(qū)等自然保護地在體系中定位明確，功能上有側(cè)重分工又相互關(guān)聯(lián)；實現(xiàn)游憩與社區(qū)發(fā)展的國家公園功能分區(qū)構(gòu)建形成可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系，與生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)合理對接。
中國具有行政調(diào)控能力強、統(tǒng)一行使集體意志、土地國有、資源監(jiān)管能力強等突出優(yōu)勢，也具有人口密度大、發(fā)展不均衡、資源消耗量大、生態(tài)環(huán)境壓力巨大、發(fā)展和保護的矛盾集中體現(xiàn)等不利條件。除了具備國際上國家公園的普遍特征，中國特色國家公園體制還應(yīng)具有特有的突出特征：
——更加注重自然生態(tài)系統(tǒng)保護。生態(tài)環(huán)境退化的現(xiàn)實決定了中國國家公園必須肩負起國家生態(tài)安全屏障的使命，而不是像美國一樣強調(diào)文化和娛樂；
——更加強調(diào)整體保護、嚴格保護，以最大限度保護生物多樣性和瀕危動植物；
——更加強調(diào)體系建設(shè)，實現(xiàn)重要生態(tài)系統(tǒng)保護的有效與長效機制；
——更加強調(diào)生態(tài)保護和消除社區(qū)貧困，通過生態(tài)補償和發(fā)展生態(tài)友好型項目，降低對自然資源的依賴程度，使自然保護地周邊社區(qū)居民關(guān)系和諧，生活協(xié)調(diào)。
搭建自然生態(tài)空間保護的“四梁八柱”
國家公園體制建設(shè)需要實現(xiàn)以下改革目的：邊界清晰，產(chǎn)權(quán)明晰；管理順暢，運行高效；系統(tǒng)完整，體系健全；保護最好，成效最好；成本最低，代價最小；利益兼顧，積極性高；事權(quán)劃分合理清晰；法律體系健全，政策保障有力。
因此，首先要搭建我國自然生態(tài)空間保護的“四梁八柱”的穩(wěn)固體系。通過國家公園體制建設(shè)促進我國建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理與功能完善的自然保護體制，構(gòu)建完整的體系：
——完整的自然保護地體系：永久性保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，所有的野生動植物得到保護、生物多樣性保持，文化得到保護和傳承；
——穩(wěn)定的資金投入體系：解決持續(xù)穩(wěn)定投入的問題，確保財政為主的投入機制；解決國家級自然保護區(qū)由地方為主的問題，形成以國家投入為主、地方投入為補充的投入機制；
——統(tǒng)一高效的管理體系：解決跨部門管理的問題，形成高效統(tǒng)一的管理體系；
——完善的科研監(jiān)測體系：瞄準國家公園自身資源與管理發(fā)展的科研項目設(shè)置，服務(wù)于國家公園保護管理與搭建國際科研平臺；
——配套的法律體系：制定與修訂相關(guān)頂層自然資源保護法，制定符合地方實際的、完善的國家公園法律法規(guī)，制定與國家公園自身保護對象相適應(yīng)相匹配的國家公園管理辦法，實現(xiàn)“一園一法”；
——人才保障體系：以中央編制為主，配備負責國家公園建設(shè)和管理的人員，以確保國家公園公益性的實現(xiàn)；
——科技服務(wù)體系：整合現(xiàn)有國家公園優(yōu)秀的研究團隊和建設(shè)團隊，建立國家公園研究服務(wù)機構(gòu)，加快國家公園體制研究步伐；
——有效的監(jiān)督體系：構(gòu)建以職能部門相互協(xié)作，以及社區(qū)居民與公眾積極參與的監(jiān)督體系；
——公眾參與體系：橫向協(xié)作，多方參與，志愿者服務(wù)完善。在體驗國家公園自然之美的同時，培養(yǎng)愛國情懷，增強環(huán)境意識；
——特許經(jīng)營制度：通過特許經(jīng)營方式，在游憩展示區(qū)適當建立游憩設(shè)施，使公眾充分享受自然保護的成果。
要實現(xiàn)國家公園體制建設(shè)目標，應(yīng)采取以下舉措。
一是滿足生態(tài)系統(tǒng)完整性的管理需求，建立職能集中的國家生態(tài)管理部門。根據(jù)“一件事情由一個部門管理”的原則，可以考慮將分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、海洋、住建等部門的生態(tài)保護職能集中，在國家林業(yè)局基礎(chǔ)上組建生態(tài)保護部，全面負責國家公園的建設(shè)與管理，解決因部門職能分散而導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)不完整與破碎化。環(huán)境保護部則實施綜合監(jiān)督職能。
二是在現(xiàn)有自然保護地基礎(chǔ)上進行空間與功能整合，構(gòu)建事權(quán)分配合理的國土生態(tài)安全體系。形成占國土面積1/5左右的自然生態(tài)空間，初步構(gòu)成國土生態(tài)安全體系。梳理全國所有的自然保護地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性的要求，科學規(guī)劃，整合建立100個左右的國家公園實體，面積約占國土面積的5-8%；符合條件的自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、海洋公園等自然保護地可以被整合進入國家公園，不再保留原來的牌子。沒有進入國家公園的國家級自然保護區(qū)合理調(diào)整邊界范圍和功能區(qū)劃，由目前的446個減少為200個左右，面積約占國土面積的5%左右。國家公園和國家級自然保護區(qū)要涵蓋所有重要的有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)和關(guān)鍵物種，構(gòu)成基本生態(tài)安全屏障的骨架，構(gòu)建生態(tài)空間的“四梁八柱”，定位為中央事權(quán)，土地國有，人員和機構(gòu)垂直管理，經(jīng)費由國家財政支持，成為國土空間里的永久性綠色基礎(chǔ)設(shè)施。其余的包括省市級自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、自然保護小區(qū)等在內(nèi)的次一級自然保護地，數(shù)量眾多，可以達到1萬個左右，分布廣泛，面積約占國土面積的10%左右，作為自然保護地體系的補充，主要定位為地方事權(quán)，管理相對靈活，充分調(diào)動地方的保護積極性。
三是科學化、規(guī)范化建設(shè)管理國家公園。確保國家公園建立方法技術(shù)的科學性。針對現(xiàn)有自然保護地存在的問題，形成績效評估機制，確保國家公園相關(guān)設(shè)立、管理與評估標準在國家公園建設(shè)上的應(yīng)用。如解決跨行政區(qū)域的問題，以山系、水系為依據(jù)，按照相對獨立的地理單元來劃分自然保護地，而不是按行政區(qū)劃人為切割，以保持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。當然，如果能結(jié)合地理單元和行政區(qū)劃，也能增強管理的便捷性和有效性。
用生態(tài)系統(tǒng)方法梳理現(xiàn)有自然保護地
單個自然保護地應(yīng)該在盡可能的情況下，為國家和區(qū)域自然保護地體系和更大范圍的保護計劃作出貢獻。此外，每一個自然保護地都應(yīng)整合在統(tǒng)一的自然保護地體系中，而這些體系也應(yīng)該與更大范圍的自然保護以及土地和水的利用方式相互整合，這包括土地、水的保護以及其他多種可持續(xù)經(jīng)營管理方式。這些大尺度的保護和可持續(xù)利用戰(zhàn)略被稱為“生態(tài)系統(tǒng)方法”。這是一種更廣泛的框架，通過一種綜合的方式，制定和實施自然保護以及土地和水的利用管理規(guī)劃，這也包含了對自然保護地之間連接區(qū)域的保護，被稱之為“連通性保護”。
合理定位各級自然保護地。在系統(tǒng)梳理、科學評估現(xiàn)有各類自然保護區(qū)的基礎(chǔ)上，合理定位各級自然保護區(qū)的特性及功能，從而構(gòu)建我國更加完善的自然保護地體系。筆者從資源特性、管理目標的角度提出以下自然保護地的定位：
——國家公園：具有全球意義的完整自然生態(tài)系統(tǒng)；
——國家級自然保護區(qū)：具有國家意義的關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)；
——省、市級自然保護區(qū)：具有地區(qū)意義的重要自然資源；
——自然保護小區(qū)：重要的物種棲息地；
——森林公園：具有觀賞和游憩功能的保護性森林和景觀；
——濕地公園：具有濕地保護、教育、研究、觀光、游憩等多種功能的公益性濕地生態(tài)系統(tǒng)；
——沙漠公園：具有游憩與觀賞功能的保護性沙漠及其景觀；
——海洋公園：為保護海洋生態(tài)系統(tǒng)以及生物多樣性，可提供科研、教育、游憩等功能的海洋區(qū)域；
——地質(zhì)公園：具有特殊地質(zhì)科學意義，可提供科研、教育、游憩、觀光功能的地質(zhì)遺跡景觀和生態(tài)自然區(qū)域。
依托以上自然保護地而被授予的“世界自然遺產(chǎn)”“生物圈保護區(qū)”“國際重要濕地”“世界地質(zhì)公園”等，為具有世界意義與影響力標簽的自然保護地。
建立國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度
國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度主要包括國家公園的自然資源所有權(quán)制度、自然資源的使用權(quán)制度、自然資源的經(jīng)營權(quán)制度等。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，國家公園作為獨立自然資源單元進行登記，因此應(yīng)對國家公園內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，通過確權(quán)登記明確各類自然資源的種類、面積和所有權(quán)性質(zhì)。在國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度中，對國家公園內(nèi)全民所有和集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行科學確定，合理分割并保護所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，不同權(quán)屬的土地及自然資源邊界清晰，權(quán)責明確。對于國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由中央政府統(tǒng)一行使或由中央政府和省級政府分級行使；對于集體所有的自然資源產(chǎn)權(quán)，可通過征收、流轉(zhuǎn)、出租、協(xié)議等方式進行管理，對土地權(quán)屬進行合理調(diào)整，明晰資源權(quán)屬。
合理劃分事權(quán)
國家公園體制下，自然保護地事權(quán)劃分遵循“分級分類，劃分事權(quán)，整合機構(gòu)，明確職責”原則。
國家級自然保護區(qū)是最關(guān)鍵的自然生態(tài)系統(tǒng)，是野生動植物的重要棲息地，應(yīng)確定為中央事權(quán)。目前存在的國家級自然保護區(qū)由地方出資源、出人、出錢來維持運行，反過來還可能會對地方經(jīng)濟發(fā)展造成限制，使得一些地方對自然保護區(qū)的工作積極性下降，這樣的矛盾也應(yīng)當通過建立國家公園體制來逐步解決。其他類型的自然保護地宜實行分級分類管理，主要界定為地方事權(quán)，充分調(diào)動地方積極性，使自然生態(tài)系統(tǒng)能夠得到完整、有效保護。
目前自然保護地數(shù)量和面積里面摻雜了一些“水分”，即一些低價值的區(qū)域和非必要的區(qū)域進入了自然保護地，需要采取措施使其名副其實。一方面國家出錢贖買一部分，根據(jù)財力情況一次性或者分年度逐步把一些符合自然保護區(qū)條件的集體土地流轉(zhuǎn)進來，一方面把不符合自然保護條件的土地調(diào)整出自然保護區(qū)，當然，這種調(diào)整必須科學、嚴密，有利于保護，不能借此擴大開發(fā)保護區(qū)土地。
自然保護地事權(quán)匹配合理是確保其有效和長效建設(shè)的前提，應(yīng)依據(jù)重要程度和保護嚴格程度而構(gòu)建自然保護地金字塔與匹配事權(quán)。（本文第一作者唐芳林系國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院院長）
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